习近平总书记在党的十九大报告中强调，“坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位，加快建立多主体供给，多渠道保障，租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。这标志着在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，我国住房制度改革进入新的历史阶段。当前，应深刻理解建立新时代住房制度的科学内涵、深远意义和具体任务，准确把握住房公积金制度功能定位，围绕国家住房政策目标，加快制度改革，充分发挥政策性住房金融的优势和积极作用。
1建立新住房制度重点要解决结构性问题
建立新时代的住房制度，目标是实现全体人民住有所居，其中最为艰巨的任务是全面解决城镇中低收入居民家庭住房问题。经过30年的住房制度改革，我国住房建设和房地产市场得到发展，住房供应总量基本满足需求。但是，住房供应和分配结构为“二元制”，即政府提供住房保障，市场提供商品化住房(其中包括开发商建设的商品房和城镇居民出售的二手住房)。城市中，除享受住房保障的困难家庭外，绝大部分居民只能通过单一的市场配置资源和产权交换机制解决住房问题。这种住房供应结构下，缺乏原始资产储备的中低收入居民特别是新市民，住房支付能力有限，缺乏有针对性的政策性住房供应和保障支持渠道，难以改善住房条件，特别是在房地产市场活跃、房价上涨过快的大中城市，矛盾更为突出。
当前，我国流动人口持续增长，新市民群体规模扩大，住房问题日益突出。据国家卫计委《中国流动人口发展报告》显示，2015年全国流动人口为2.47亿人，其中半数以上在流入地有长期居留的意愿，已婚流动人口中接近90%配偶一同外出。定居下来的流动人口形成了新市民群体，其资产积累和住房消费支付能力普遍低于城镇户籍居民，住房条件较差。据统计，我国城镇户籍居民人均居住面积36.6平方米，而新市民尚不足其一半，租赁住房为新市民主要居住形式，且合租比例较高。
面对庞大新市民群体的迫切住房改善需求，完全依靠政府住房保障体系无法满足。新市民一般为就业人员，有一定的收入和住房消费能力。据《中国流动人口发展报告》统计，就业流动人口月均收入为4097元，较本地居民仅低320元。因此，建立以政府支持与自身担负相结合的机制，是当前解决新市民住房问题最为有效的途径。这就需要从住房建设、分配、交换和管理等各个方面入手，在供给端调整住房供应结构，在需求端增加支持手段，细分房地产市场，实现更为精准的供需平衡，最终实现住房体系的“三元化”结构。即：困难家庭依靠政府住房保障；中低收入群体借助政策性支持，与自身支付能力相结合通过市场配置解决住房问题；中高收入群体完全通过房地产市场完成住房消费。
2住房公积金应发挥政策性金融支持作用
政府给予新市民等中低收入家庭住房政策性支持，单一依靠财政资金显然力不从心。政策性住房金融兼具政策性和金融性双重特征，既具备汇集社会资金、产生资金规模效应的先天优势，又能提供低成本资金支持，提高参与者住房支付能力。从国际经验上看，政策性住房金融制度可对财政资金直接供应形成有效补充，并产生更大支持效应。因此，建立完善政策性住房金融体系，对建立“三元化”住房结构必不可少。当前，我国只有住房公积金制度具有政策性住房金融的基本特征，并经过近30年的发展，形成了较大资金规模和一定金融服务能力。因此，以住房公积金制度为基础建立完善政策性住房金融体系，是成本最低、最具有操作性和可行性的改革路径。
同时，也应看到住房公积金制度与政策性住房金融的要求具有一定差距，亟待改革。自制度建立以来，基本沿用着上世纪九十年代开展住房制度改革之初的制度设计基础，缺乏与经济社会发展同步的根本性制度改革和创新。随着新型城镇化建设的推进和经济结构的调整，制度的不适应性愈发突出，收益群体错配、支持能力受限、功能定位模糊等问题显现。特别是经济发展较快、人口流动集中、房价较高的大中城市，住房公积金制度在支持新市民住房问题方面的能力和作用显著不足。
造成住房公积金制度支持能力不强的主要原因有四个方面：一是覆盖面有限，难以惠及全体城镇居民。住房公积金制度建立范围为城镇单位就业人员，个体工商户、自由职业者等灵活就业人员未纳入制度覆盖范围。国家统计局数据显示，2016年，全国城镇个体就业人员8617万人，占城镇就业人口的20.8%。领英《2015中国自由职业者现状报告》指出，预计到2020年，自由职业者人数将占总劳动力的43%。现行住房公积金制度将如此庞大的群体拒之门外，其支持能力的局限性不言而喻。二是缴存方式单一，难以形成资金高效汇聚。目前住房公积金是通过单位代扣代缴方式合并缴存，虽具有强制性但受管理体制制约难以保障。现行缴存机制下，单位不建立住房公积金的，职工个人无法自行参与制度，无法享受政策性支持。另一方面，由于职工不愿扣缴个人工资部分缴纳住房公积金，使得部分企业以此为借口不缴或少缴住房公积金，侵害了职工合法权益。三是资金使用单一，难以满足多层次住房需求。目前住房公积金的资金使用途径主要是资金提取和发放住房贷款。在供给端，缺乏对政策性住房供应的支持，资金汇聚效应没有得到充分发挥，制度参与者的获得感不强。在需求端，由于住房贷款产品的单一性，仅对购买住房提供信贷支持，不符合租购并举的总体要求。四是资金运作能力先天不足，难以实现可持续发展。目前住房公积金的资金来源仅依靠单位及职工的按月缴纳，资金归集规模的自然增长难以满足快速扩大的资金使用需求。近两年来，资金流动性问题日益突出，影响了对合理住房消费的支持效果，住房公积金管理机构面临尴尬局面。
充分发挥政策性住房金融作用，就要尽快改革住房公积金制度。首先，要明确定位，住房公积金要服务于国家住房制度，面向以新市民为主的中低收入城镇居民家庭，提供政策性住房金融支持，满足合理的居住需求。要完全退出对高端住房消费和投资性住房需求的信贷供应，与商业性住房金融形成清晰边界。其次，是重新进行制度设计，按照金融管理理念调整资金筹集和使用机制。缴存机制方面，实行个人自愿缴存和单位强制缴存相结合，将制度覆盖面扩大到全体城镇就业人口。增加资金来源，在归集社会资金的同时，可以通过一定的金融工具获得由国家政策性支持的低成本资金。使用机制方面，调整资金使用方向，供需两端发力，支持基本住房消费。向缴存人长期租赁住房、购买首套住房以及必要的改善住房提供政策性低息贷款，对短期和持续的住房消费提供便捷的资金支付服务。在人口流入集中、房价过高的大城市，向租赁住房建设和管理提供资金支持，降低供给主体成本，通过让渡收益调动社会资金积极加入租赁住房供应。住房公积金支持的租赁住房项目优先定向提供给住房公积金缴存人，以提高缴存人的获得感。
3设立政策性住房金融机构支撑制度改革
改革住房公积金制度，建立政策性住房金融体系，不仅要在制度设计和业务机制上的重新设计和革新，更需要从管理体制上转型。现行体制难以承担住房公积金制度改革的任务，对机制的调整无法形成组织支撑。目前住房公积金管理部门为事业单位，虽然管理着大量资金，并从事着准金融的资金运营业务，但却不具备合法的金融职能。这不仅提高了住房公积金管理成本，而且也制约了业务创新，导致制度发展滞后。同时，住房公积金不断增长的资金规模，对规范化管理提出了更高要求，非金融机构的管理体制无法满足资金安全性的内在要求。
因此，必须建立统筹管理层次更高、管理更为规范的政策性住房金融机构，具备与新机制相适应的金融职能，建立与制度发展相匹配的组织架构，形成可持续的创新管理能力。将住房公积金管理纳入规范化程度较高的金融管理体系，通过不断健全完善的金融监管制度约束，也可有效提高住房公积金安全性。
在政策性住房金融机构的设立上坚持统分结合原则。按照住房问题“因地制宜”的原则，在地方设立独立的法人机构，根据当地实际情况和具体住房政策，发挥政策性金融支持功能。在国家层面设立专门机构，通过抵押贷款证券化等多种金融工具为地方提供资金流动性支持。建立国家及省两极同业资金融通机制和住房公积金资金拆借平台，形成全国资金一盘棋。资金使用率低的城市，可借助平台将结余资金直接借予资金短缺城市或购买国家机构金融产品，实现自我资金保值增值的同时为同行业提供更多可使用资金。
加快建立新时代住房制度是党中央的明确要求，也是广大人民群众的迫切需求。改革住房公积金制度，建立政策性住房金融机构，是加快建立新时代住房制度的重要内容和紧要任务。住房公积金全行业应提高思想认识，抓住难得的历史机遇期，从大局出发，锐意改革，为实现全体人民住有所居作出更大贡献。（《中国房地产》2018年第6期(上旬刊) 作者天津市住房公积金管理中心 王芳）
